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     I.            Questionamentos prévios da reforma tributária

 

1.Reforma tributária é tema recorrente na política tributária a ser adotada no plano nacional, dadas as suas implicações com as finanças da União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. Nas experiências de reforma tributária, identifica-se, sempre, em seu ponto terminal, a frustração de legítimas expectativas nacionais quanto aos seus benefícios. Ela é ingenuamente visualizada como o modo de instauração do paraíso fiscal na terra, remédio infalível para todos os males que enfermam o sistema tributário nacional.

É um estranho fenômeno de psicologia tributária: quanto mais se frustram os objetivos da reforma, mais são esperados os seus benefícios futuros, a serem consolidados em novas reformas. Não são obstáculos a esse ingênuo entusiasmo em torno da reforma as lições negativas de reformas antecedentes. De qualquer sorte, não se deve desconhecer as implicações institucionais dessa temática. Reformas constitucionais sucessivas – e não apenas reforma tributária – são no fundo dos seus fundamentos uma conseqüência da extrema pormenorização do sistema constitucional, associada à sua caracterizada rigidez. Não é entretanto possível consolidar as instituições constitucionais do país, alterando-se, em sucessivas modificações de maior ou menor monta, o sistema constitucional como um todo, ou em aspectos tópicos seus, considerados de maior relevância. A anestesia do senso crítico diante das propostas de reforma tributária é uma característica que governa a sua discussão no plano nacional. Seja como for, a reforma tributária é problema de política jurídica, ao propor-se a substituição de normas vigentes por outras. Não é pois questão de dogmática jurídica, que pressupõe o sistema constitucional vigorante e procura descrever e explicar o seu conteúdo vinculativo, tal como posto.

Se a essência de um fenômeno é a sua invariância, a essência da reforma tributária, sob a falsa aparência de aperfeiçoamento do sistema, é o aumento da carga tributária. Esse aumento é o que sempre resta da experiência do passado. O que fica do que passou. Essa lição não é porém considerada na análise da reforma.

  1. Nesse âmbito, sobreleva a definição dos fins visados por uma reforma constitucional tributária, ou seja, a definição previa de seus objetivos. Esse questionamento, porém, nunca é levado em linha de conta como questão prévia à própria, reforma. Que deve ser decidida pois antes de sua discussão e institucionalização. Noutras palavras: que se pretende, reformando a Constituição Federal no setor tributário? Por desconsiderar-se essas exigências da metodologia de ação política é que não raro as reformas tributárias, ao longo do tempo, não passam de “remendos” institucionais. Nesse terreno, o ICMS é de longe o imposto mais vulnerável a alterações sucessivas na sua estrutura. Porque sempre fica em estado de ocultação o questionamento fundamental que lhe é subjacente: mostra-se possível compatibilizar com o sistema um tributo estadual economicamente incidente sobre operações de circulação, que se desenrolam a nível intra - e intermunicipal, intra – e interestadual, regional e interregional, nacional e internacional. É uma reforma atrás da outra e nenhuma delas consegue resolver os problemas dessa inadequação fundamental entre a realidade econômica sobre a qual recai o ICMS e sua implantação – nada racional – na cédula da competência tributária do Estado-membro. Não é à-toa que o ICMS é o tema preferido da reforma tributária. Porque ele é o mais degradado.
  2. Abstraídas essas contraindicações de uma reforma tópica do ICMS, cabem dois modelos diversos, autônomos entre si, de caracterização da reforma tributária nacional, a saber: o primeiro deles, voltado exclusivamente para o sistema constitucional tributário e desconsideradas, em maior ou menor medida, as relações interestatais. Nesse primeiro e alternativo modelo, as relações internacionais não são levadas em conta ou, quando muito, o são superficialmente. Por isso é possível denominá-lo: “modelo segregacionista” da reforma tributária. O segundo modelo, numa direção inversa, leva em conta as relações internacionais e exigências da interpenetração dos sistemas jurídicos num mundo globalizado. Assim, cabe denominá-lo: “modelo integracionista”. São esses modelos inteiramente diversos e mutuamente excludentes, como se verá pormenorizadamente a seguir. E não se deve objetar a esse dualismo de perspectivas, porque ele se move no campo da política tributária e não da ciência dogmática do direito tributário, onde a tendência unificadora tem cabimento e injunção. Estamos no campo das ideologias políticas, que disputam, enquanto tais, a sua integração ao sistema constitucional tributário.

 

II.            O modelo segregacionista: suas características principais

 

  1. Sobre a reforma constitucional segregacionista confluem, dois princípios constitucionais diferentes: o primeiro deles é o da soberania (CF, art. 1º, I). O segundo, é o princípio da integração do país numa comunidade latinoamericana das nações (CF, art. 4º, § único). A opção por um desses principios insere-se, como análise superficial revela, na ordem dos fins visados pela reforma.

Se a opção reformista é pelo prestígio da soberania, com abstração do integracionismo interestatal, a reforma estará fundada no autismo político da soberania, que tanto entravou o desenvolvimento do direito internacional público. A soberania de um país topa com a soberania do outro, ambas incontrastáveis entre si. Por isso, o único relacionamento interestatal cabível será informado por relações de coordenação interestatal. Não sem razão, a soberania sempre se mostrou insusceptível, em tais condições, a um tratamento teórico-jurídico. É sempre visualizada como uma categoria política. E travou o desenvolvimento das relações internacionais.

  1. Esse modelo abstrai o princípio da integração comunitária e volta-se exclusivamente – ou quase – para as relações governamentais intraestatais. Caminha-se, por isso mesmo, na contramão da história. Mas é recorrente a sua adoção no âmbito nacional. Seu aspecto mais débil é a reiteração das tentativas de meros “remendos” institucionais. P. ex., se o ICMS não está funcionando bem, procura-se melhorar a sua estruturação e funcionamento, sem a menor preocupação com a sua fundamental inadequação intrassistemática, já denunciada acima. E congressos e mais congressos se sucedem para analisar reformas de reformas tributárias num potencial regresso ao infinito. Não há porém remédio para o ICMS (CF, art. 155, II). A sua manutenção no sistema deve-se a razoáveis ou não fundamentações de natureza política. Nunca porém de implicações jurídico-dogmáticas,  inspiradas pela razoabilidade institucional.
  2. Esse modelo é inaceitável – um elementar exercício da soberania imporá a sua recusa. Porque ele apenas protela a discussão dos problemas tributários que a complexidade do sistema enfrenta. Diz-se que a carga tributária do Brasil é menor do que a de países da Escandinávia. É comparar, como se fossem idênticas, coisas diversas. Nesses países, decerto os doentes não morrem em filas da previdência social; as estradas públicas não são intransitáveis, os serviços de saúde são modelares, etc. De sorte que, bem humorado, eu proponho, se for o caso, trocar a carga tributária maior desses países pela menor do Brasil. Há um certo farisaismo nesses expedientes retóricos de mera preservação do poder político e enaltecimento  fastidioso das virtudes dos gestores da coisa pública (res publica).
  3. Todas as reformas segregacionistas anunciam que irá instaurar-se, por seu intermédio, a racionalização do sistema tributário. Entretanto não tem nada de racional, nem congruência, reformar-se um sistema que não esgotou todas as suas virtualidades. Pense-se no imposto federal sobre grandes fortunas. Nos termos do art. 153, VII da CF, compete à União instituí-lo “nos termos da lei complementar”. Essa cláusula final praticamente inviabiliza a instituição desse imposto. Porque entende-se que, não ocorrendo a superveniência da lei complementar, seria impossível cobrá-lo. Contudo, não é bem assim. Essa lei complementar pode alternativamente ser entendida como uma especificação - hipótese particular - de normas gerais de direito tributário, as genericamente previstas no art. 146 da CF. Seja como for porém, não há desculpa histórica, sob o ponto de vista da ética tributária, para introduzir-se acréscimos quantitativos ou qualitativos na carga tributária antes de instituído esse imposto em lei da  União, associado à prévia lei complementar de normas gerais sobre a tributação das  grandes fortunas. Essa lei complementar não é porém – e como visto – condição sine qua non para a instituição  do imposto sobre grandes fortunas.
  4. E, pior ainda, recorreu-se, em passado recente, a uma teratológica tributação sobre movimentações financeiras (CPMF). Tributo cuja única “virtude” é a generalidade da sua base de incidência. Nenhuma consideração à capacidade contributiva. Nenhuma preocupação, em suma, com a justiça fiscal, retoricamente trombeteada aos quatro cantos, como uma vitoria da excelência tributária (?). O que é degradado na sua origem, somente pode evoluir negativamente. A CPMF tem o seu antecedente mais remoto na idéia de imposto único, de nada saudosa memória. Surgiu como um tributo declaradamente de vigência provisória. Sua nomenclatura no entanto lhe escondia a real destinação – a definitividade. De certa forma, e sem receio de paradoxos, é o provisório-definitivo. Tentativas de prorrogação de um tributo tão cômodo não faltaram e nem faltarão quer por parte do governo, quer do Congresso Nacional. Dizia-se que ela iria otimizar os serviços públicos de saúde, triste nódoa da medicina pública. Porém essa destinação não foi sequer respeitada ao longo da sua vigência. Poder-se-á objetar quanto à preocupação em denunciar a CPMF e suas mazelas, porém essa preocupação se legitima plenamente no plano político da análise. Porque a CPMF é como uma espada de Dâmocles, pendente sobre a cabeça dos contribuintes. Alguém será tão ingênuo ao ponto de pensar que tentativas para ressuscitá-la se seguirão? A vocação política da CPMF é a definitividade, como Fênix renascendo das cinzas. A maior e mais eminente exigência dos princípios é a de jamais transigir em questões de princípio. Essa ética elevada nunca foi seguida pelas reformas tributárias nacionais empreendidas ao longo do tempo. Todas desembocam numa frustração de legítimas expectativas.

 

III.            O modelo integracionista: suas virtudes e dificuldades

 

  1. Sob a inspiração desse modelo, será privilegiado reversamente o princípio constitucional da integração comunitária do Brasil (CF, art. 4º, § único). E não só este. Também princípio do art. 4º , I, conforme o qual o Brasil deve reger-se, nas relações internacionais, pela independência nacional. Este princípio é diferente da soberania. No mundo globalizado, este modelo integracionista será tipificado sobretudo – não exclusivamente porém – pela abordagem diversa de perspectiva, relativamente à tributação da circulação de bens móveis. É o que passaremos a explicar.
  2. O ICMS seria pura e simplesmente extinto.  Igual sorte teriam o imposto federal sobre produtos industrializados e o imposto municipal sobre serviços de qualquer natureza. Além desses, certas contribuições federais como a de incidência sobre o faturamento (CF, art. 195,b) seriam, todas essas figuras tributárias, substituídas por um tributo sobre o valor agregado (IVA). Trata-se de reforma radical. Nada mais necessário, saudável manifestação de prudência política, que o exercício de radicalidade – ir à raiz das coisas mesmas. Maior simplificação? Impossível.

A denominada “guerra fiscal” interestadual, via incentivos distorcidos do ICMS, seria apenas uma triste memória na vida política nacional. Ela não tem hora e vez numa tributação unificada sobre a circulação de bens.Funcionalmente, a depender só de um único fator: o automatismo da repartição de receitas do IVA, a solução propugnada é tecnicamente perfeita. As reações quanto à introdução do IVA no Brasil decorrem porém da resistência governamental, sobretudo no âmbito do Estado-membro, que teme a perda de receitas. Mas, o IVA é o imposto comunitário por excelência.

  1. As objeções ao modelo integracionista simplesmente não se sustentam. Interpõe-se-lhes um dado cultural fundamental: o notável desenvolvimento da União Européia, a contrastar com o semiestacionário processo de integração no Mercosul. Será que o bem e o bom para os países mais desenvolvidos do mundo, congregados na União Européia, não serve para a estrutura tributária do Brasil só porque a reforma integracionista facilita.... a integração efetiva do País numa comunidade latinoamericana das nações? É claro que a resposta negativa se impõe.
  2. O modelo antinômico segregacionista caracteriza-se pela sua sustentação em retórica governamental inconseqüente. Tudo se altera contanto que, no fundamental, tudo permaneça como dantes. Clichés retóricos, como simplificação, racionalidade e eficiência do sistema poderiam ser efetivamente erradicados. Isso não se mostrou viável na evolução das reformas do sistema constitucional tributário inspiradas pelo modelo segregacionista.
  3. E como enfrentar o peso político dos países de 1º mundo com as precárias forças do isolacionismo estatal? Isso simplesmente não é possível. Um bloco de Estados, congregados no Mercosul fortalecido, ou quem lhe faça as vezes, teria obviamente maiores chances de competir com as grandes economias mundiais
  4. Por outro lado, não toparia a implantação desse modelo com o impedimento ético, decorrente do caráter inesgotado do sistema tributário nacional e poderia, sobre mais, inspirar-se nos benefícios institucionais da União Européia. O grau de integração desta última viabilizou,entre outros, essas conquistas: (a) moeda européia, o euro, (b) Banco Central Europeu, (c) Parlamento Europeu; (d) livre circulação de pessoas, bens em geral, mercadorias  serviços e capitais. Sob esses e outros aspectos, o Mercosul continua engatinhando. Finalmente, cabe observar que, sob esse modelo, seria mais fácil a introdução do IVA no Brasil. Não sem uma ponderação relevante: o IVA é indicado porém em qualquer dos dois modelos alternativos da reforma. Somente simplificando-se o sistema constitucional tributário, a sua reforma corresponderá a um ato de sabedoria política.